Número 159 - Abril de 2020
 
REPORTAJES
 
El MEDE, con préstamos no condicionados, es la vía marcada por los socios del Norte    
     
UN TEMIBLE GOLPE SIMÉTRICO  
       
 
     
     
     

NI ESPAÑA NI ITALIA PUEDEN HACER FRENTE EN SOLITARIO A LAS ENORMES SUMAS QUE SERÁ NECESARIO MOVILIZAR. DESCARTADA LA EMISIÓN DE BONOS AVALADOS SOLIDARIAMENTE, LA UE HA ACORDADO UN GRAN PAQUETE DE CASI 500.000 MNS: 100.000 DE UN REASEGURO EUROPEO DE FINANCIACIÓN DEL DESEMPLEO, 200.000 DEL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES Y 240.000 MILLONES DEL MEDE (EL FONDO DE SOLIDARIDAD EUROPEO) AL QUE SE LE SUPRIME LA CONDICIONALIDAD CON LA QUE AFRONTÓ LA CRISIS ANTERIOR. A LO QUE SE SUMARÁN NUEVAS COMPRAS DE DEUDA (POR 750.000 M) DEL BCE.

   
     
    Foto: Archivo RC  

TEXTO: LUIS MARTÍ

"Incluso en esta época de fáciles comunicaciones y diseminación de noticias, las calamidades que ocurren en China tienden a aceptarse en Occidente con la conmiseración amable pero desentendida reservada para algo infinitamente remoto ...”

Con esta reflexión comenzaba Philip Ziegler su conocido estudio sobre la gran plaga del s XIV [The Black Death, 1969]. Seguro que no le faltaba razón. Pero el mundo ha dado tantas vueltas desde entonces, simplemente cincuenta años, que ahora nos encontramos con que una Europa desconcertada se encuentra compartiendo con la sociedad china las angustias que provoca un virus desconocido hasta su agresiva aparición en la provincia de Hubei a finales de 2019.

Shocks diversos

En una asociación cohesionada de países puede ocurrir que alguno, en algún momento, atraviese una coyuntura desfavorable (pérdida de cosechas, desastre natural) , sufra, en otros términos, lo que calificamos como shock asimétrico. La UE prevé que un acontecimiento negativo de esta clase permita conceder un mayor margen de maniobra al país miembro afectado, pero la actual administración francesa ha ido más lejos, proponiendo la creación de un presupuesto para “competitividad, convergencia y estabilización” que sirva precisamente como instrumento apropiado para que el país afectado pueda estabilizar su economía. La propuesta del presidente Macron [2017] ha circulado entre Paris y Berlín sin conseguir atraer el apoyo alemán necesario para incorporarla al instrumental comunitario.

Claro que nunca falta a las iniciativas de Paris un “toque” interesado. Y comprensible: el gobierno francés intenta recuperar la influencia que ejerció durante muchos años en los asuntos europeos, pero que dejó perder durante sus dos últimos períodos presidenciales. Su propuesta aspiraba al nombramiento de un comisario potente responsable de los presupuestos de la Comisión y al mismo tiempo de una cartera de “coyuntura” que obligaría a cualquier país miembro en dificultades a conseguir el apoyo de Francia en una primera instancia antes de gestionar su petición de apoyo ante la UE. En su momento, Francia tenía dispuesto a un fuerte candidato, el comisario Pierre Moscovici. Estos comentarios no encierran crítica alguna: entra en la lógica internacional que un país grande aspire a rentabilizar políticamente sus propuestas. Pero la oportunidad se pierde si no consigue los apoyos necesarios, y en este caso, los escatimó la tibieza del gobierno alemán.

Pero esta iniciativa francesa solo se recuerda por su alcance parcial. El supuesto de shock asimétrico y su tratamiento es material convencional en textos de macro, pero lo que ahora amenaza es una pandemia importada, con gran capacidad de difusión dentro de un apretado bloque de economías abiertas e interdependientes. Es un potente shock, pero simétrico: con intensidad variable, afecta a todos los miembros del grupo simultáneamente.

La Comisión Europea, en su papel

No es momento de crítica fácil a la Comisión Europea, sino todo lo contrario. El martes 10 de febrero, la presidenta von der Leyen dio el primer paso al referirse a un desbloqueo de dormant funds, de recursos no utilizados por los países, como aportación inmediata. La Nota de prensa tres días más tarde fue ya un decidido paso adelante de Bruselas.

En primer término, la Nota recuerda a los países miembros que deben apurar las posibilidades de cada presupuesto nacional, en el bien entendido que la Comisión está dispuesta a aceptar medidas nacionales de apoyo a empresas como compatibles con el mercado interno, tal como permite, en caso de una serious disturbance, el art 107(3)b [TFEU]. El caso de Italia, por su escala y sus características, permitía ya, según la Nota, esta interpretación.

En segundo lugar, el marco fiscal europeo, de concepción sumamente rigurosa, admite interpretaciones flexibles en presencia de acontecimientos extraordinarios que escapan al control del gobierno. La Comisión entiende que la pandemia actual justifica la flexibilidad, y en estas condiciones está dispuesta incluso a proponer al Consejo la suspensión de un ajuste fiscal previamente recomendado por la propia Comisión.

Tercero, la Comisión ofrecía aplicar €1000 m de su presupuesto como garantía a la actividad del European Investment Fund en apoyo de empresas pequeñas y medias.

Y en cuarto lugar, la Nota recogía la iniciativa de redirigir €37.000 m hacia las economías afectadas por el COVID-19. No se trataba de dinero “nuevo”, sino de consignaciones estructurales, reconocidas a países miembro, que por mil circunstancias no se habían utilizado. Bajo el rumboso titular de Coronavirus Response Investment Initiative, la Comisión ofrecía cantidades que corresponden a fondos estructurales no utilizados, dormant funds. La propuesta no deja de ser una especia de cierre contable de la Comisión, pero las cifras eran evidentemente respetables. Su aprobación depende del Consejo y del Parlamento, ya que una parte la constituyen recursos que cada país debiera devolver al presupuesto.

Por fin, la Comisión proponía ampliar el alcance del EU Solidarity Fund para incluir una crisis sanitaria pública. Este fondo tendría disponible en 2020 hasta €800 m.

La Comisión elaboró también propuestas “de comportamiento solidario” a las países miembro, exhortando a una respuesta europea para evitar escasez de productos médicos o de equipos protectores en lugares críticos, y ofreciendo interpretaciones generosas de la rigurosa regulación de las ayudas de estado.

Hablando de solidaridad…

En circunstancias “normales”, una asociación estrecha de países se mantiene en funcionamiento gracias a que, en el fondo, cada miembro sabe que voluntariamente se ha sometido a unas exigencias de comportamiento solidario cuyo cumplimiento por cada miembro es esencial para la continuidad del grupo. La UE es un buen ejemplo, y mucho más una unión monetaria que genera extraordinaria interdependencia por el hecho de compartir la misma moneda. En el día a día, tal vez tendemos a olvidar que las batallas en torno a la austeridad presupuestaria no responden tanto al rigor ocasional o caprichoso de los países miembro “del Norte”, sino que reflejan el cumplimiento deficiente de unas reglas aceptadas también por los países “del Sur” al integrarse en el grupo. Comportamiento solidario significa que todos los miembros están dispuestos a jugar el mismo juego y a soportar las mismas cargas: por eso las exigencias de comportamiento fiscal impuestas por la Comisión no responden a imposiciones improvisadas sino a reglas de funcionamiento que en su día aceptaron todos los países miembro.

No está de más recordar que el principio también funciona desde el ángulo opuesto. Algunos países miembros de la UE están desbordados por una pandemia de origen externo, que ha obligado a confinar a sus poblaciones, sacrificar en buena medida parte de su sistema productivo, y a desviar recursos productivos a combatir la difusión del virus, haciendo inevitable una casi plena disfuncionalidad de su modelo económico y social. La solidaridad de los demás ante una crisis de semejantes características no debiera necesitar presiones ni proclamaciones. El principio de solidaridad figura ya desde las primeras líneas del Tratado constitutivo de la Unión Europea, en el preámbulo y en su art 2. Y naturalmente, sobreentendido en lugares clave del articulado, o bien explicitado claramente, como en el 122.2 o el 222 del Tratado de Funcionamiento.

El gobierno italiano adoptó medidas contundentes para hacer frente a la propagación del virus. No conocemos detalles, pero sus autoridades ya han hecho notar falta de solidaridad dentro de la UE. Efectivamente, parece ser que el gobierno alemán prohibió en los primeros momentos de la infección del Norte de Italia la exportación de material sanitario. El país con la industria y los recursos más potentes de Europa quería asegurarse el propio abastecimiento cuando el COVID-19 llegase a sus dominios, perfecto ejemplo de anti-solidaridad. El comisario Gentiloni, con la prudencia exigida por el cargo, recordó el error de interpretar la plaga como fenómeno “interno” de un país miembro. Estas noticias coincidieron con la llegada a Milán, cubierta en detalle por todos los medios, de un grupo de sanitarios y de productos médicos enviados por la R P China. El Norte de Italia tiene una considerable colonia de nacionalidad china, y por otra parte Beijing cuida con esmero al país europeo más importante que rompió filas y se adhirió al proyecto estelar de la Nueva Ruta de la Seda. También el envío de nueve transportes gigantes por Rusia nos recuerda que Italia ha sido y es el eslabón más dubitativo de las relaciones ruso-europeas, ya desde los tiempos de la guerra fría cuando la empresa petrolífera italiana, ENI, rompió filas con occidente e inició una estrechísima relación comercial con la entonces Unión Soviética. Los dos casos, chino y ruso, no se citan como ejemplos de generosidad altruista sino por un deseo de afirmación política a través de lecciones de solidaridad internacional: pero para un ciudadano italiano, significan la mano extendida que vecinos europeos le negaron.

…Y mirando más allá de la emergencia actual

Pero el principio de solidaridad está ya a prueba en los debates que tienen lugar dentro de la UE.

De momento, todos los miembros han aceptado que los países afectados por la pandemia puedan operar sin ajustarse a los rigores de la conocida normativa presupuestaria y de deuda. Es evidente que países como España e Italia, que no parten precisamente de sistemas en equilibrio, conseguirán superar la crisis a costa de mayores desequilibrios financieros y de deuda cuya corrección sólo podrá abordarse a lo largo de años. La Unión Europea tendrá que ser durante mucho tiempo un marco forzado de convivencia entre los países cumplidores tradicionales y los países afectados por la pandemia de 2020, olvidando aquellos objetivos ideales de más y más unión, prodigados con entusiasmo durante la presidencia Juncker, y con la perspectiva, en cambio, de un nuevo punto de partida hacia una unión sin duda lejana, más indefinida, en un difícil contexto de nacionalismos anti-europeístas, y con la amenaza posible de que los miembros más sólidos decidan que el proceso de unión justifica seguir avanzando pero al ritmo que pueda cada cual.

Más allá de la cuestión del retorno a comportamientos acordes con los tratados, está el problema de las consecuencias de todo tipo que va a arrastrar, quizá durante largo tiempo, el paso de la pandemia por nuestros países, que han visto paralizada totalmente una parte de sus economías, desorganizada otra parte, y contraída en términos sustanciales la renta personal y familiar de núcleos importantes de la población. “El día siguiente” no será de regreso a la normalidad perdida: los millones de individuos afectados no saldrán de sus confinamientos para dirigirse a sus anteriores centros de trabajo y reemprender la vida anterior. Muchos ya habrán recibido noticia de despido, otros encontrarán su oficina quizá abierta, pero con cartera de trabajo insuficiente para asegurar la plantilla, otros encontrarán cerrada la tienda o el taller o el hotel o el restaurante, o correspondencia en su buzón conminándoles a ponerse al día en el pago de intereses hipotecarios o de alquileres vencidos … En otras palabras, nuestras poblaciones estarán al fin sanas y salvas, pero harán frente a un escenario riguroso en que diversos acreedores exigirán la puesta al corriente de deudas vencidas, y muchísimos sectores laborales dependerán del crédito para circulante que les permita reaparecer en el mercado.

Conceptualmente se pueden comprender los primeros pasos necesarios para reactivar un sistema acometido de parálisis. Un gobierno puede ofrecer una serie de facilidades individuales que ayuden a atravesar el inevitable período de readaptación: subsidio de paro complementario en casos de despido temporal, subsidio personal de cierta duración en casos de cierre empresarial, subvenciones, préstamos muy favorables, avales, en favor de pequeños y medianos empresarios para reanudar su negocio, respaldo a la banca para que mantenga vivas hipotecas y líneas de crédito a sus empresas clientes, reducciones o prórrogas para hacer frente a obligaciones tributarias. Se trataría ante todo de medidas que permitan elevar sustancialmente una demanda de consumo que durante la etapa de confinamiento ha permitido mantener aceptables niveles de suministros esenciales, pero que superada esa fase, tienen que servir para reanimar los programas de producción de bienes y servicios a lo largo y ancho de la economía. Hay naturalmente enfoques alternativos, como el de Sáez y Zucman colocando al sector público como last-resort buyer, “comprador de última instancia”, pero cualquiera que sea el enfoque, será esencial definir con el detalle necesario la presentación al país del “día después”.

Dos notas deben guiar cualquier plan de recuperación. La primera, rapidez y tramitación simplificada: es esencial emplear fórmulas de adjudicación de las ayudas que no exijan complejas verificaciones administrativas en momentos en que miles de individuos van a aglomerarse en las oficinas designadas. Y segunda, en un país tan descentralizado como España, en que las aportaciones a las cadenas de valor pueden encontrarse muy diseminadas, es fundamental que el esfuerzo estatal contemple sectores económicos completos, y no se disperse en favor de empresas aisladas. El esfuerzo organizativo será evidente. Hoy es el momento de definir sus parámetros y detalles.

APOYO

CONSEJO EUROPEO CLAVE

No es posible cifrar en este momento el coste de este esfuerzo público. Será extraordinario. Baste con tomar buena nota de que es totalmente indispensable para dinamizar oferta y demanda y de que por eso reclama un cierre de filas en la UE en apelación al principio de solidaridad. España, y supongo, Italia, no pueden hacer frente en solitario a las enormes sumas que será necesario movilizar en un período de tiempo concentrado. La cuantificación es todavía muy difícil, pero lo que está ya en pleno debate es el marco legal que permita canalizar el apoyo. Podemos sin duda olvidar supuestos muy favorables para los países perjudicados basados en analogías con el Plan Marshall, porque es difícil recrear en la Europa de hoy las circunstancias políticas que, en su día, permitieron a un solo país el esfuerzo de reconstruir un continente devastado. La solidaridad tendrá que estar presente, pero por otros canales.

Una posibilidad hubiera sido la de poner en práctica una vieja idea que algunos países miembro han aireado en ocasiones: una (o varias) macro emisiones de bonos avaladas SOLIDARIAMENTE por todos los países miembro. El subrayado es clave: serían emisiones de fácil colocación en el mercado, porque los tomadores sabrían que el pago de intereses y el reembolso se podrían exigir, llegado el triste caso de algún incumplimiento nacional, con cargo a la hacienda alemana (y a las de otros países sólidos). Alemania, Países Bajos, escandinavos, se han opuesto siempre a esta obligación solidaria, y continúan oponiéndose. Sin mayores comentarios, esta vía no es hoy viable. Y otra posibilidad, la elegida, es la de recurrir a la institución financiera creada expresamente por los miembros de la zona euro, el mecanismo de estabilización [ESM, o MEDE en abreviatura castellana], que ya ha intervenido como financiador en varias ocasiones: con €100.000 m (utilizados solo menos de la mitad), por ejemplo, destinados a la reestructuración bancaria española. El mecanismo tiene enorme capacidad financiera, más de €400.000 m en estos momentos, y puede abrir líneas de crédito sustanciales a los países afectados por la pandemia. Ha sido hasta ahora prestamista condicional. Los préstamos a Grecia, por ejemplo, como los del FMI, se han otorgado sobre programas de gestión económica rigurosa, aprobados por el eurogrupo y que la Comisión ha seguido sobre el terreno (en su caso, junto con FMI y BCE, que ahora no jugarían papel alguno). En el supuesto que nos ocupa, la condicionalidad desaparece. Habrá de ser el propio país el que presente su compromiso con un programa de reanimación de la economía, creíble y aceptable para los socios.

La primera videoconferencia de altísimo nivel concluyó con una declaración conjunta y el compromiso de una nueva reunión en la que, ya sí, la UE ha acordado finalmente un gran paquete económico de casi 500.000 millones: 100.000 de un reaseguro europeo de financiación del desempleo, 200.000 del Banco Europeo de Inversiones y 240.000 millones del MEDE (el fondo de solidaridad europeo) al que se le quita la condicionalidad con la que afrontó la crisis anterior. Estaba en juego, en unas circunstancias realmente extremas, el principio de solidaridad que debe demostrar la consistencia del bloque de países europeo y convertir Europa en un actor internacional de peso. No cabe duda de que Alemania (a pesar de sus reservas) y Francia han tenido este objetivo presente cuando países menores de la Europa “rica” han decidido bloquear otras alternativas.

 
 
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