Número 130 - Septiembre de 2017
 
REPORTAJES
 
   
     
LA RESOLUCIÓN DEL POPULAR  
       
 
    Foto: Archivo RC  
     
     
RAIMUNDO POVEDA
 

“LA JUR YA TENÍA EL 6 DE JUNIO EL INFORME PRECEPTIVO DE VALORACIÓN DEL BANCO REALIZADO POR UN EXPERTO INDEPENDIENTE (DELOITTE) QUE EXIGE LA DIRECTIVA (...) EL FROB REVELÓ QUE PRESENTABA UNA HORQUILLA DE VALORACIONES MUY MALA. EN EL ESCENARIO DE CONSENSO EL VALOR NETO DEL BANCO SERÍA -2.000 MNS; EN UN ESCENARIO ADVERSO CAERÍA A -8.200 MNS. UN BUEN BATACAZO RESPECTO DE LOS MÁS DE 8.000 MNS POSITIVOS DE LAS CUENTAS AUDITADAS DE DICIEMBRE (...) UN MES DESPUÉS TRASCENDIÓ OTRO DATO SORPRENDENTE: EL INFORME CONTENÍA UNA TERCERA VALORACIÓN, DE 1.300 MNS, EN LÍNEA CON LA DE LA BOLSA...”

   
     
       

Los supervisores bancarios aprenden su oficio a base de experiencias. El europeo no será la excepción. La primera prueba real de su eficacia pudo venirle de muchos lados; no faltan entidades zombies en Europa. Pero los hados quisieron que la proporcionase el español Banco Popular, con medio mes de adelanto sobre dos pequeños bancos italianos. Este artículo no se ocupa tanto del Popular como de la actuación de las autoridades bancarias. Quede claro, de entrada, que en toda crisis bancaria el causante y culpable es el banco fracasado, no el supervisor. Pero que éste no sea el culpable no implica necesariamente que haya hecho bien todo lo que hizo, ni que haya hecho todas las cosas que hubiera podido o debido hacer.

1. El sistema europeo de resolución de bancos

La tutela prudencial bancaria tiene dos dimensiones: la supervisión ordinaria de las entidades de crédito en funcionamiento normal, y la resolución, esto es, el tratamiento de las que presentan dificultades, unos accidentes que la regulación y la supervisión nunca eliminan por completo. Aquí vamos a tratar principalmente de la resolución.

Empecemos con un rápido resumen del reciente y frondoso cuadro institucional europeo (1). El legislador comunitario sufrió un ataque agudo de normorrea en el tema de la resolución bancaria: unas 350 páginas de Boletín Oficial, más los incontables actos de desarrollo normativo de la Autoridad Bancaria Europea (EBA) y otros organismos con capacidades reglamentarias.

Las autoridades únicas

Por una interesada deformación semántica, la función de vigilancia prudencial de los bancos se llama, en Europa, Unión Bancaria. La primera novedad, y la primera complicación de la Unión Bancaria, fue encargar sus dos dimensiones a organismos diferentes. La supervisión se encomendó al Mecanismo Único de Supervisión (MUS), una sección del Banco Central Europeo (BCE) separada por una muralla china de las actividades financieras del BCE. La resolución la gestiona una agencia europea independiente, la Junta Única de Resolución (JUR), creada en 2015, un año después que el MUS. Son pues dos servicios jóvenes, lo que en este terreno no es una virtud.

Como podría temerse por la insistencia en el apellido “único”, MUS y JUR son todo menos únicos. Son competentes para tratar a unos ciento treinta grandes bancos o grupos bancarios del área euro, pero hay otros seis mil y pico bancos pequeños y medianos, o grandes no euro, supervisados y resueltos por las autoridades nacionales de los veintiocho estados miembros, la coherencia de cuyas políticas tutelan MUS, JUR y EBA. Las autoridades nacionales colaboran técnicamente con MUS y JUR en el control de los bancos grandes. Para ajustarse a la norma comunitaria los países han tenido que crear unidades de resolución diferenciadas, que actuarán con independencia operativa, personal y jerárquica respecto de las autoridades supervisoras, algo al parecer necesario para evitar no especificados conflictos de intereses. Aunque, eso sí, ambos tipos de autoridades deben trabajar en estrecha colaboración.

Dentro de la propia Unión Europea, también tienen competencias sobre ciertos aspectos de la resolución la Comisión Europea y EBA. Ésta, además de su torrencial función reglamentaria, colabora en el tratamiento de los grupos bancarios, que tienen una normativa especial por la necesidad de coordinar la actuación de diversas autoridades con planteamientos e intereses potencialmente divergentes. La EBA también produce las famosas pruebas de esfuerzo bianuales, unas pruebas que serían útiles si, en vez de constituir un show mediático, se ejecutaran en la discreción de las relaciones banco-supervisor, ajustándose a las circunstancias y problemas de cada entidad, y encajándose en el examen supervisor anual del que derivan, por ejemplo, las exigencias individualizadas de capital “pilar 2”. Pero EBA recibió esos encargos por ser un organismo europeo, con jurisdicción sobre Inglaterra, Polonia y los demás, mientras que MUS solo es un organismo euro

El tratamiento de la resolución es muy elaborado. Empieza antes de que haya problemas. Distingue tres situaciones: la situación normal, la situación de alerta temprana y la situación de resolución propiamente dicha. En las dos primeras el papel principal corresponde a las autoridades supervisoras. La tercera es pleno dominio de las autoridades de resolución. Pero hay interacciones, o interferencias, que desdibujan las fronteras entre las tres situaciones.

Actuaciones en tiempos de calma

En la situación normal los bancos o grupos bancarios han de preparar y actualizar al menos anualmente unos planes llamados de reestructuración. Su propósito sería restablecer la posición financiera de la entidad tras un hipotético deterioro importante de la misma, derivado de un abanico de escenarios de tensión. La norma detalla los extensos contenidos exigidos a los planes, que deben describir las medidas a adoptar por la entidad de presentarse ciertas situaciones. Se aprueban por el órgano de dirección de la entidad y luego por la autoridad supervisora, que puede proponer medidas adicionales.

Por su parte, la autoridad de resolución prepara otros planes, llamados de resolución, también actualizables anualmente, con las actuaciones a emprender en caso de que se llegasen a dar condiciones de resolución. La normativa comunitaria insiste una y otra vez en que esas actuaciones no pueden incluir ayudas públicas ni vías especiales de acceso al banco central. Como en el caso anterior, se detalla extensamente lo esperado del plan. La autoridad de resolución, que no es inspectora, probablemente carece de información propia suficiente para redactar “sus” planes, por lo que se prevé el concurso de otras autoridades y de la propia entidad. En la práctica será el propio banco el que preparará o actualizará anualmente sus planes de reestructuración y de resolución, solapados en buena medida, y diseñados para unas situaciones hipotéticas en las que probablemente el banco no crea, al menos mientras se encuentre en situación normal.

Para el que les escribe la utilidad de esos planes es un misterio. Es muy posible que los redactores de los planes no atinen a predecir los problemas potenciales; la realidad siempre da sorpresas. Tratándose, por hipótesis, de una entidad sana, tenderán a defender las estrategias y estructuras actuales de la entidad o grupo, adoptadas por razones para ellos válidas, incluso si la autoridad las considera obstáculos para una resolución ordenada (cuya remoción es un objetivo explícito de los planes de resolución). Este natural sesgo humano por la obra propia hace que la primera medida de una resolución bancaria sea sustituir los órganos de dirección, prescindiendo de quienes aprobaron los planes. Más trabas mentales para sus redactores: muchos piensan que mencionar posibles problemas equivale a invocarlos, y que mantener la confianza está por encima de todo en el negocio bancario; esta preocupación se hace más aguda cuando se trata de problemas incipientes, no meramente teóricos. Los planes estarán marcados por un inevitable sesgo optimista.

Finalmente, incluso si se hubiese acertado con el pre-diagnóstico, lo escrito en tiempos de calma en materia de soluciones será probablemente papel mojado a la hora de la verdad. Cuando se planteen los problemas reales, poco de lo previsto funcionará.

Pero la experiencia en esos testamentos vitales es todavía demasiado corta. El tiempo dirá si los planes exigidos por la normativa comunitaria derivan en una rutina burocrática inútil.

La alerta temprana

La fase de la alerta temprana empieza cuando se produce un deterioro rápido en diversos indicadores de situación financiera: liquidez, apalancamiento, morosidad, concentración de exposiciones. Puede ser muy temprana: un posible indicador sería que los fondos propios bajen de los exigidos incrementados en 1,5 puntos. También puede plantearse por prever una probable infracción de diversas obligaciones de la regulación prudencial. Obviamente “deterioro rápido” es algo opinable, como lo es apreciar la probabilidad de futuros incumplimientos. Eso hace incierto el momento de arranque de la alerta temprana. La EBA y la experiencia práctica tendrán que concretar este punto para eliminar decisiones arbitrarias y políticas diferentes entre los supervisores nacionales, MUS incluido.

La alerta temprana no se declara públicamente. En materia prudencial es inevitable, mejor, imprescindible que el principio político de la trasparencia haga muchas concesiones al principio financiero de la confianza, el hilo del que depende la vida de los bancos. Y declarar públicamente a un banco en situación de alerta tiene peligro evidente, por mucho que se edulcore la declaración. La presidenta del JUR mencionó casualmente esta situación en el caso del Popular, y atizó la espiral de la crisis.

La gama de actuaciones del supervisor en esta fase es una codificación de lo que éstos venían haciendo en su función tutelar, tanto en situación normal como en situación de alerta temprana. Va desde casi nada a casi todo. El supervisor puede hacer activar propuestas del plan de reestructuración, o pedir actualizarlo con otras nuevas si el deterioro llega por supuestos no previstos (el legislador tampoco confía en la visión de futuro de los planes); puede exigir a la dirección que elabore un plan de actuación, que modifique sus estrategias, que reestructure el endeudamiento o que haga cambios en la estructura jurídica u operativa de la entidad o grupo. Y, elevando el tiro, puede convocar junta de accionistas ad hoc, despedir miembros de la alta administración, cesar el órgano de administración o nombrar administradores provisionales. La lista tiene una omisión, tanto más curiosa cuanto que fue una actuación practicada por el MUS en su ejercicio iniciático con el nombre de ‘asset quality review’: el saneamiento contable.

El supervisor debe informar de la alerta temprana a la autoridad de resolución, que, además de poner al día sus propios planes, podría exigir a los órganos de dirección nada menos que ir contactando con posibles compradores.

Son, como se ve, actuaciones de muy diversa potencia y de muy distinta trascendencia pública. Algunas serían mejoras y rectificaciones de la gestión ordinaria discutidas con el supervisor pero que pueden pasar desapercibidas a terceros; ni siquiera contarían como hecho relevante bursátil. Otras invaden terrenos típicos de la resolución, con inevitable impacto público, para bien o para mal. La elección de medidas dependerá de las circunstancias, pero, como la entrada en situación de alerta temprana, también dependerá, y mucho, del criterio del supervisor.

La resolución

A la fase de resolución se llega con un acto administrativo clave: una comunicación de la autoridad supervisora a la de resolución de que la entidad es inviable, o probablemente va a serlo (en jerga supervisora, FOLTF, por ‘failed or likely to fail’). Excepcionalmente, esa decisión podría tomarla también la autoridad de resolución.

“Resolución”, entiéndase bien, significa aquí que el banco inviable no se entrega a la liquidación por el procedimiento ordinario, sino que es objeto de un trato especial tutorado por la autoridad de resolución, habida cuenta de las graves consecuencias sistémicas que tendría una liquidación pura y dura.

La resolución se rige por varios principios generales: los accionistas soportan la primera pérdida, el órgano de dirección es sustituido por un administrador especial, las personas físicas y jurídicas no se librarán de las responsabilidades incurridas, y los acreedores (y los accionistas) no sufrirán pérdidas superiores a las que experimentarían en una liquidación ordinaria. Entre otros. El último principio citado parece imposible de probar sin haber pasado realmente por la liquidación ordinaria; pero siempre habrá un experto que arriesgue una opinión con la que salvar el escollo…

Más recurso a expertos. La resolución requiere una valoración “ecuánime, prudente y realista” del activo y pasivo de la entidad. Debe hacerla un consultor independiente, no el supervisor, para evitar conflictos de interés. Supongo que no se está insinuando con ello que el supervisor pudiera sesgar las cifras para justificar una decisión de inviabilidad o por otros motivos ¿Se debe esa petición de ayuda profesional a la aparente alergia del MUS a arremangarse y hacer por sí mismo valoraciones detalladas? Todo es posible, incluso que sea complicado encontrar un experto libre de influencias. En todo caso, el informe del consultor cubre las responsabilidades de las autoridades.

Esa valoración es una pieza muy importante de toda la operación de resolución. Además de certificar, si procede, las condiciones de la resolución, y la amortización en su caso de los instrumentos de capital, debe versar sobre diversos aspectos de los llamados instrumentos de resolución. Y certificar que cualquier pérdida que afecte a los activos estará perfectamente constatada en el momento de la aplicación de esos instrumentos, otra tarea imposible salvo que el consultor extreme la prudencia y se permita cómodos márgenes a la baja en sus valoraciones.

La directiva prevé cuatro líneas de actuación, que llama instrumentos: el “instrumento venta”, el “instrumento entidad puente”, el “instrumento recapitalización interna” (conversión de otros pasivos en capital), y el “instrumento segregación de activos”, este último usado en conjunción con alguno de los anteriores. Tanto insiste la norma en el rechazo a las ayudas públicas que la opinión pública las considera efectivamente rechazadas. Sin embargo, quien tenga la paciencia de llegar a los artículos 56 a 58 de la directiva descubrirá la existencia de un instrumento más, eso sí, de aplicación extraordinaria y como último recurso: los “instrumentos gubernamentales de estabilidad financiera” consistentes en inyecciones públicas de capital.

El cuadro institucional europeo está incompleto en dos aspectos relevantes. El Fondo Europeo de Resolución está en proceso de formación. Cuando esté lleno ayudará, pero menos de lo que algunos imaginan, por las trabas impuestas a su utilización. Y aún está pendiente de implementación el supercoeficiente MREL que reforzará el capital con una serie de instrumentos diseñados para ese fin (instrumentos bailinables).

2. La resolución del Popular

Los problemas

Los dos grandes errores estratégicos del Popular son conocidos. El primero fue una entrada tardía pero fogosa en la espiral crediticia del boom inmobiliario, que le cargó de ladrillo malo en su peor variante, el crédito a promotores. El segundo, ya en 2011, una fusión con el Banco Pastor doblemente equivocada: en la elección de pareja, otro banco enladrillado y demasiado grande para el músculo del adquirente; y en la ceremonia nupcial, cuando, altivamente, no se solicitaron arras públicas, todavía posibles. Ambos movimientos contradecían la cultura bancaria con la que en su tiempo floreció el Popular.

Luego vino la espiral de omisiones contables (saneamientos primero diferidos, luego insuficientes) y soluciones falsas que Aristóbulo de Juan describe como consustancial a cualquier crisis bancaria. Tuvo esa fase oculta, prolongada hasta comienzos de 2017, durante la cual se mantienen apariencias de normalidad. Cierto que las agencias de calificación no daban buenas notas al Popular, pero tras su emisión de capital del verano de 2016 una cambió su perspectiva de estable a positiva, y ninguna la daba negativa. Y el auditor certificó para ese año unas cuentas que lucían fondos propios del grupo por 8.463 millones, equivalentes a una cómoda ratio de capital total del 13,15% (aunque también unas alarmantes pérdidas, de 3.500 millones, debidas al deterioro de activos crediticios e inmobiliarios). Pero finalmente la espiral se manifestó, y empezaron a surgir señales de descomposición en rápida sucesión. Hubo cambios de alto nivel en la dirección. Los recién llegados propusieron una revisión de las cuentas que acababan de aprobar, con 700 millones de saneamientos adicionales. Hubo rencillas accionariales. Hubo especulaciones a la baja con operaciones a corto, que siempre suscitan comentarios; la CNMV no las paró, a diferencia de lo que unos días después haría con otra especulación a la baja contra Liberbank, otro tema interesante en el que no entraremos. Hubo alguna declaración de alto nivel sincera e imprudente. Hubo intentos publicitados de enderezamiento del negocio que no se creyeron por imposibles (otra emisión de capital) o insuficientes (ventas de partes del negocio). Y como coronación de todo, los problemas larvados se metamorfosearon de pronto, en abril y mayo, en una doble huida muy violenta de accionistas y de depositantes, incluso institucionales. La segunda descabelló al banco en pocos días.

(1) Directiva 2014/59/UE de 15 de mayo y Reglamento 806/2014 de 15 de julio.

 
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