Número 131 - Octubre de 2017
 
REPORTAJES
 
Estados Unidos: 16 años después de irrumpir en plena guerra civil, los logros parecen insignificantes    
     
REORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE EEUU EN AFGANISTÁN  
       
 
     
     
     

“TODOS LOS PAÍSES AVANZADOS OFRECEN AYUDA BILATERAL CON ARREGLO A CRITERIOS DE POLÍTICA EXTERIOR, PERO EEUU ES EL QUE CON MÁS CONVICCIÓN IDEOLÓGICA (Y RECURSOS) SE HA PROPUESTO COMO FIN LA DIFUSIÓN DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA..." EN AFGANISTÁN ESE ERA TAMBIÉN EL OBJETIVO, AL QUE TRUMP PARECE HABER RENUNCIADO.

   
     
    Foto: Archivo RC  

TEXTO: LUIS MARTÍ

A finales de agosto, el presidente Trump anunció su “estrategia” para Afganistán. Una estrategia con dos componentes, uno de los cuales fue el abandono de toda actividad de ‘nation building’. El segundo estuvo dedicado al compromiso militar de EEUU, y el presidente se dejó arrastrar por una espectacular fraseología triunfalista. Estas líneas solo pretenden lanzar una reflexión sobre el primero de los temas y comentar en pocas palabras el segundo.

Nation-building

Como ocurre con muchos genéricos, el término ‘nation building’ y varios semejantes se resisten a definiciones precisas. ‘State building’ puede expresar la necesidad de dotar de una estructura estatal cohesiva a una sociedad inmadura y políticamente descohesionada. ‘Institution building’ expresa concretamente la necesidad de potenciar áreas de un estado encargadas de aplicar reformas económicas (preocupación permanente de financiadores internacionales), o de mejorar eficacia y responsabilidad de la gestión pública (control presupuestario, rentabilidad de inversiones públicas, regulación financiera, etc). Y ‘nation building’, a su vez, sirve para describir un proceso impuesto por terceros en países desarticulados a causa de guerras prolongadas o de su pasado colonial.

• Ejemplo claro del ‘nation building’ sería el de países colonizados que acceden a la independencia. Después de años de colonización, a veces décadas, y a veces siglos, podría esperarse que las potencias colonizadoras hubieran anticipado el momento de la autodeterminación, preparando a la población para el ejercicio de autogobierno: los propios ciudadanos hubieran hecho, con más o menos dificultades, la edificación del nuevo país. Quienes recuerden la historia del proceso descolonizador saben que, generalmente, lo sucedido no respondió a este esquema imaginativo.

• Al cabo de los años, países resultantes del proceso descolonizador -ciertamente no todos-, además de otros muchos en América o Asia, continúan arrastrando carencias institucionales graves, multiplicadas muchas veces por discordias tribales o corrupción. El Directorio del grupo Banco Mundial (BM/IDA) ha señalado que más importante que alguna moderna infraestructura para el país XX es una gestión presupuestaria ordenada, un tribunal de cuentas y un sistema judicial independientes de los poderes políticos, o una comisión electoral respetada por todos los grupos. En definitiva, se trata de articular piezas institucionales clave en el funcionamiento responsable de un estado moderno. De hecho, el BM hace tiempo que superó su identificación original con el financiamiento de grandes obras y dedica parte de sus recursos al apoyo de operaciones de contenido institucional y social, especialmente en los llamados “países frágiles” y “países post-conflicto”. Entre los numerosos (17) Objetivos para alcanzar un Desarrollo Sostenible (Sustainable Development Goals), hay uno, el 16, Paz, Justicia e Instituciones Sólidas, que el BM amplía inequívocamente con una serie de principios “deseables” en una organización política (carácter representativo, protección de libertades fundamentales, instituciones efectivas y responsables, lucha contra la corrupción). Como el Banco Mundial se ha ido convirtiendo en financiador de países de renta media, su labor en apoyo de programas contra la pobreza extrema o de ejercicios de ‘nation building’ se realiza fundamentalmente a través de su ventanilla “blanda”, IDA, entidad que prestó (y donó en una pequeña parte) unos 16.000 millones de dólares en el último ejercicio.

Conviene no leer demasiado en las actividades del grupo BM/IDA. Su preocupación en este terreno se limita con frecuencia a la necesidad de constituir un marco institucional nacional que evite las desviaciones de fondos prestados. Esto es mucho menos ambicioso que la tarea de diseñar y promover desde el exterior una estructura estatal. En todo caso, no es imaginable que Trump pensara en la operativa del BM -ni siquiera que la conociera- al formular su declaración.

• Pero la política de ayuda bilateral de EEUU sí que utiliza en la práctica el concepto de ‘nation building’ antes apuntado. Su agencia estatal de ayuda, USAid, tiene por misión tanto combatir situaciones de extrema pobreza, como promover -con un término más difícil de traducir que de imaginar- sociedades democráticas resilientes. Este objetivo apunta a principios fundamentales de la organización política de un estado. Estados Unidos es un país que condiciona rigurosamente su ayuda a criterios de política exterior, lo que a veces puede significar que países estratégicos para el Departamento de Estado reciban ayuda aunque sus credenciales democráticas dejen claramente que desear, o no la reciban a pesar de su traza democrática, si su comportamiento internacional se ha desviado de algún apremiante planteamiento norteamericano. La difusión de prácticas democráticas o el apoyo en favor de grupos pro-democracia en países hostiles -a veces, en favor de individuos concretos expuestos, como sabemos, a represalias- es tarea que a menudo se encomienda, de manera más o menos encubierta, a múltiples ONG financiadas presupuestariamente o a través de fundaciones público-privadas: de hecho, son muestras de un intervencionismo encubierto que algunos países, como Rusia o China, no han tolerado. Entiéndase que todos los países avanzados ofrecen ayuda bilateral con arreglo a criterios de política exterior, pero EEUU es probablemente el que con más convicción ideológica (y con mayores recursos) se ha propuesto como fin la difusión de la democracia representativa, aunque superiores sinrazones de realpolitik releguen a veces a segundo plano tan altos principios. En fin, no cabe pensar que Trump pretendiera dar un vuelco a este principio tan arraigado en la administración de la ayuda exterior de EEUU. Llegamos al verdadero problema: Afganistán.

• Afganistán es un mundo autocontenido. País de etnias y señoríos heterogéneos, ferozmente independientes, guerreros irreductibles, ha derrotado ejércitos ingleses, desgastado, a lo largo de 10 años, una fuerza de ocupación soviética, y se ha de- sangrado muchas veces en cruentas contiendas feudales. Transcurridos 16 años de su irrupción en plena guerra civil, los logros de EEUU parecen insignificantes. Ni ha conseguido la derrota del movimiento talibán, ni la formación de un estado que concite el esfuerzo en común de los poderosos señores provinciales y pueda levantar el frente único necesario para derrotar la amenaza del emirato islámico. Por otro lado, Transparency International asigna a Afganistán el puesto 169 de 176 en la escala de países por grado de corrupción, secuela probablemente de la importancia del país como productor de opio. La agencia señala lo obvio: el objetivo 16 entre los necesarios para un desarrollo sostenible, incluyendo el establecimiento de estructuras políticas eficaces, es de imposible cumplimiento en una sociedad en que la corrupción alcanza los indices de penetración de Afganistán y no respeta siquiera los recursos internacionales aportados por los programas de ayuda humanitaria.

El presidente Trump tomó a fines de agosto una doble decisión controvertida: de un lado, poner fin a la sangría de recursos de todo tipo que no han conseguido hasta ahora una semblanza de ‘nation building’, un estado capaz de resolver, política o militarmente, conflictos de ambiciones e intereses entre los dirigentes de sus variadísimas etnias -incluida, en particular, la de los pashtun, cuna del talibán. Por tanto, ‘we are not nation-building again’. De otro lado, a pesar de su obsesión por adoptar políticas contradictorias a las de su predecesor, pretende reforzar los recursos militares norteamericanos y, en unas declaraciones insólitas por su tono amenazador, apuesta por una solución final de la guerra con la victoria sobre el talibán: ‘the killers need to know... there is no place beyond the reach of American might... retribution will be fast and powerful’. Quizá entonces los talibanes extiendan la mano en solicitud de negociación.

Reforzar la presencia militar

La estrategia anunciada tiene que valorarse en términos de la complejidad del problema. La decisión de dejar en manos de los propios afganos su organización política ha sido criticada acerbamente, pero tiene un fundamento muy comprensible. Se trata de forzar a esa amalgama de etnias y de “señores de la guerra”, mal avenidos, dueños de ejércitos privados, a que revitalicen instituciones tradicionales a fin de hacer frente a un enemigo común. En un país de pobre cohesión nacional, son ellos quienes tienen que negociar los compromisos necesarios para contener ambiciones locales, impedir enfrentamientos inter-étnicos y apoyar un ejército nacional capaz de enfrentarse con éxito a la amenaza fundamentalista. Este objetivo es fácil de describir a distancia. Pero, a título de ejemplo, el presidente electo (2014) rechazó la participación en el gobierno de un representante de los poderosos señores del norte. El forcejeo duró meses, y requirió penosas gestiones del secretario de estado norteamericano Kerry para conseguir que aceptase la formación de un “gobierno de unidad nacional”. Al día de hoy, el gobierno no se ha materializado, y la tensión entre Kabul y Mazar-i-Sharif es permanente: en el norte se habla públicamente de que el presidente utiliza al talibán para debilitar sus fuerzas.

 
 
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